SOBRE LA LEY DEL IMPUESTO EMPRESARAL A TASA ÚNICA

Gustavo Madero Muñoz, ante la Suprema Corte de Justicia

22 de enero de 2010

Con su venia, ministro presidente. Ministras y ministros.

Agradezco a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la invitación al Senado de la República para participar en esta audiencia pública, cuyos objetivos, entre otros, son conocer directamente los planteamientos y argumentos que se consideraron para la aprobación de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, tema de gran interés y trascendencia para el país.

Para esto, debo exponer las circunstancias que dieron origen a la necesidad de establecer este gravamen, las consideraciones que se tomaron en cuenta para garantizar el cumplimiento de ciertos principios básicos, así como los resultados que ya se han observado derivados de la aplicación de este nuevo impuesto.

La reforma hacendaria por los que menos tienen partió del diagnóstico que realizó el Ejecutivo federal en el que se destacó que nuestro país tiene una de las cargas fiscales más bajas del mundo, lo que conllevó a que la recaudación tributaria no petrolera en el año de 2007 representara apenas el 9.4 por ciento del Producto Interno Bruto.

Desafortunadamente esta baja recaudación tributaria en el año 2007 no se derivó de un aspecto coyuntural, sino que históricamente nuestro país ha presentado en promedio una recaudación no petrolera que no ha ido más allá del 10 por ciento del PIB, promedio que resulta considerablemente bajo comparada con la recaudación que obtienen los demás países del mundo.

Por ejemplo, países con nivel de desarrollo similar que México como Argentina, Brasil o Chile, obtiene recaudaciones 100 por ciento mayores a la nuestra. Ya no digamos economías más desarrolladas, como las pertenecientes a la OCDE , cuya recaudación tributaria es en promedio 25 por ciento del PIB, es decir, 150 (por ciento) mayor que nuestro país.

En el pasado el bajo nivel recaudatorio de nuestro país pudo ser compensado con recursos provenientes de la exportación de petróleo. De esta manera, el desarrollo del país se financió con recursos que fueron relativamente abundantes, los cuales sin embargo han comenzado recientemente a declinar drásticamente.

La fuerte dependencia de nuestro país de fuentes de ingresos inestables y finitas, como son las petroleras, permitió en el pasado diferir la decisión de un reforma fiscal que hiciera menos dependiente al país de dichos recursos y que fortaleciera nuestra recaudación tributaria. Ante un panorama que no admitía seguir postergando reformas se vislumbró como área de oportunidad, analizar como primer paso la imposición directa, en especial el Impuesto Sobre la Renta.

A lo largo de varias décadas la Ley del Impuesto Sobre la Renta ha sido reformada en múltiples ocasiones para reconocer los efectos fiscales de las prácticas de negocios que los contribuyentes van creando constantemente. Y por otro lado, también para incorporar regímenes que permitan instrumentar las políticas públicas que el gobierno federal requiere para dar respuesta a las demandas de la población.

Como consecuencia de esta dinámica encontramos que el Impuesto Sobre la Renta ya no respondía eficazmente a las necesidades de justicia fiscal que nuestro país demanda. Cada vez más los contribuyentes realizan operaciones más sofisticadas y complejas en mercados globales, combinando recursos y esquemas legales extranjeros, por lo que el legislador se ve obligado a responder creando esquemas impositivos, novedosos y en ocasiones complejos para permitirle a la Hacienda Pública enfrentar apropiadamente dichos retos y al mismo tiempo reducir los espacios de la elusión.

Dentro de este contexto se diseñó el Impuesto al Activo, para devolverle la eficiencia recaudatoria al Impuesto Sobre la Renta y al mismo tiempo hacerlos complementarios. Sin embargo, su estructura fue perdiendo con el tiempo eficacia, por lo que se estimó necesaria su eliminación para transitar a un régimen impositivo de control de tasa mínima, cuyo objetivo fuera gravar los flujos destinados a la remuneración de los factores de la producción y permitir al mismo tiempo la eliminación de regímenes preferentes que aún perviven en el Impuesto Sobre la Renta y por ende que se complementan entre sí.

Sin embargo, a lo largo de la vigencia del impact y con el fin de salvaguardar que no se gravara a las empresas cumplidas ni a las que perdían por razones propias de su negocio, sino a las que sistemáticamente evadían  el Impuesto Sobre la Renta se fueron incorporando una serie de beneficios, que si bien permitían cumplir este objetivo, fueron también minando su efectividad recaudatoria y como impuesto de control.

Por esos motivos, la percepción general era que el impact ya no correspondía a la realidad que vivía en ese momento y que podía ser sustituido por mejores formas de control. Ante esta situación, correspondía analizar la viabilidad de mejorar el Impuesto Sobre la Renta a efecto de eliminar el abuso que daba lugar a la complejidad, los regímenes especiales y los diversos estímulos fiscales establecidos en la Ley. O bien, trabajar en el diseño de un nuevo gravamen que retomara el objetivo fundamental de funcionar como un impuesto de control, que mantuviera un mínimo de recaudación y que no tuviera las distorsiones del Impuesto al Activo.

Cabe señalar que la opción de reemplazar al Impuesto al Activo por otro gravamen mínimo de control, complementario al Impuesto Sobre la Renta , generó los mayores consensos y una mejor perspectiva dentro del objetivo de introducir mayor eficiencia a todo el sistema tributario.

Es así como se gestó la Ley del IETU. En el diseño del nuevo impuesto fue indispensable conceptualizarlo de manera que no generara las distorsiones que provocaba el Impuesto al Activo y que garantizara cuando menos cuatro objetivos: un pago mínimo de contribución que permitiera fortalecer los ingresos tributarios; mayor equidad en la distribución de la carga tributaria al gravar con la misma tasa los ingresos con independencia de quien los recibe y poner un freno al abuso de los esquemas que contiene el Impuesto Sobre la Renta a través de planeaciones fiscales agresivas para eludir su pago; tercero, preservar el principio de simetría fiscal entre ingresos acumulables y gastos deducibles lo que también permite fomentar la formalidad de las operaciones entre los contribuyentes; cuarto, gravar a la misma tasa los ingresos con independencia de quien los recibe con el efecto de eliminar el incentivo de desviar artificialmente recursos entre sectores, zonas geográficas o actividades.

De esta manera, fue por lo que la mayoría de las fuerzas políticas representadas en el Congreso se aprobó el Impuesto Empresarial a Tasa Única, como un gravamen directo y con un mínimo de exenciones. El IETU nos permite con esto hacer cumplir el mandato constitucional de que todos los mexicanos contribuyamos de forma equitativa y proporcional a financiar el gasto público.

Se puso especial cuidado en que eI IETU efectivamente fuera una contribución mínima, debido a que el IETU pagado no es posible acreditarlo con el Impuesto Sobre la Renta al futuro lo que genera certidumbre en la recaudación.

La aplicación del IETU fortalece a nuestro sistema tributario al inhibir planeaciones fiscales agresivas que tienen como objetivo eludir el pago del Impuesto Sobre la Renta ya que acota los regímenes preferenciales y las deducciones o beneficios extraordinarios que contiene la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

Con esto se asegura a quienes contribuyen a financiar el gasto público que lo hagan de manera equitativa, redistribuyendo la carga fiscal en forma más equilibrada y justa.

El IETU, a diferencia del Impuesto al Activo es un impuesto que favorece la formación de capital en las empresas, debido a que permite la reducción de manera inmediata y en un 100 por ciento de las derogaciones en maquinaria, equipo, terrenos, construcciones, inventarios, lo que favorece la inversión productiva y el desarrollo económico de nuestro país.

De esta manera las empresas con niveles importantes de inversión pueden reducir o llegar a anular por un largo periodo el impacto del IETU en su operación, incluso dichas empresas pueden aplicar el crédito que derive de sus inversiones contra el Impuesto Sobre la Renta causado por el ejercicio en que se generó dicho crédito.

Una ventaja inherente a la operación del IETU es que no cancela ni anula la aplicación de los estímulos que contiene la Ley del Impuesto Sobre la Renta , toda vez que su tasa es menor en un 41 por ciento a la que establece el ISR, por lo que los contribuyentes que causan un ISR a una tasa superior a la del IETU pueden reducir su gravamen acreditando de esta manera los estímulos fiscales aplicables hasta igualarlo con el pago del IETU.

Asimismo, debido a que la convivencia del Impuesto Sobre la Renta y el IETU se estructuran a través del acreditamiento del Impuesto sobre la Renta efectivamente pagado contra el IETU, al final se paga el que resulte el más alto de los dos y se asegura que los estímulos fiscales que contiene la Ley del ISR se mantenga su aplicación.

De esta manera el IETU sí evita que aquellas empresas que vienen tributando en el Impuesto Sobre la Renta a tasas menores al equivalente de aplicar la tasa del IETU puedan aplicar los estímulos de la ley como lo hacían en los ejercicios fiscales anteriores a 2007.

De conformidad con este principio, las empresas que no cumplan adecuadamente con el pago del Impuesto Sobre la Renta que les corresponde por efecto de planeaciones fiscales no puedan seguir aminorando aún más su carga fiscal a través de la aplicación re estímulos como sucedía anteriormente.

En el IETU no se incluyen las remuneraciones al trabajo personal subordinado como erogaciones deducibles para efectos de la determinación de la base gravable debido que esta contribución no grava a los trabajadores sino a la unidad económica que los contrata.

Cabe destacar que a través del esquema de crédito por sueldos que están gravados para el empleado se limita el beneficio que la empresa pueda obtener pagando salarios en modalidades exentas, asimismo debido a que el IETU grava a los ingresos por la prestación de servicios independientes permite que los pagos que realiza el contribuyente por dicho concepto también sean deducibles, es decir, hay un trato simétrico en cuanto a quien recibe el pago, lo acumula; y quien lo efectúa, lo deduce.

Adicionalmente el IETU es congruente con el ciclo económico ya que una contracción en las ventas conlleva a una menor base gravable del IETU y por lo tanto un menor pago del mismo; es decir, se ajusta perfectamente al ciclo económico del contribuyente.

La Ley del IETU establece una simetría fiscal para quien enajena, presta servicios o arrienda bienes, ya que las erogaciones que son necesarias para la realización de esta actividades serán deducibles en cuanto que los pagos que por dichas erogaciones sean acumulables para la otra parte.

Ello hace que este impuesto sea de autocontrol y de fácil verificación para la autoridad tributaria. El IETU al determinarse en base a flujos de efectivo lleva a que los ingresos se acumulen cuando se cobren y las deducciones tengan lugar en el momento en que se paguen, lo cual hace que sea un gravamen simple, que no requiere ajustes inflacionarios ni cálculos complejos.

La determinación de la base mediante un esquema de efectivo ha permitido también inhibir la utilización de planeaciones fiscales que buscaban disminuir el pago de contribuciones dotando a la administración tributaria de los elementos confiables que facilitan las tareas de fiscalización y control tanto del IETU como del Impuesto Sobre la Renta e incluso del IVA.

Un aspecto importante a destacar es el reconocimiento de la acreditamiento del IETU por parte de todos los países con los que México tiene un tratado para evitar doble tributación en vigor.

Dichos países han considerado al IETU como un impuesto comprendido en el convenio y que por lo tanto es acreditable en los términos que se establecen en el mismo.

En suma, el IETU se diseñó y funciona como un impuesto mínimo y complementario al Impuesto Sobre la Renta sin que se constituya en un tributo excesivo u ominoso para el contribuyente, ya que al permitirse el acreditamiento al Impuesto Sobre la Renta implica que únicamente deberá pagarse por concepto del IETU el excedente de ambos impuestos.

El proceso de análisis, discusión y aprobación del Congreso de la Unión incorporó diversos aspectos, como ya lo mencionó el diputado presidente de la Cámara de Diputados, que permitieran afinar la aplicación de este gravamen, a efecto de que no se produjeran distorsiones ni que el impuesto constituyera una carga ruinosa par el contribuyente.

Adicionalmente, el H. Congreso de la Unión estableció diversas obligaciones al Ejecutivo federal para asegurar que este impuesto no afectara injustamente a las empresas. Una de estas obligaciones se refirió a que el Ejecutivo federal evaluara durante el ejercicio fiscal de 2008 los resultados y los efectos de la aplicación de la tasa inicial del Impuesto de Tasa Única. Como resultado del análisis elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que remitió al Congreso de la Unión se ha podido constatar que en el primer año de la aplicación del IETU los resultados fueron favorables, ya que primero, la sustitución del Impuesto al Activo por el IETU ha conseguido incrementar la recaudación de ingresos federales y ha servido para promover la inversión y el desarrollo del país.

El IETU alcanzó ese año una recaudación de 46 mil millones de pesos; así la recaudación conjunta del Impuesto Sobre la Renta , del Impuesto al Activo y el IETU creció en un ocho por ciento, lo cual resultó muy por encima del aumento real  de la actividad económica. El IETU recaudó en el ejercicio fiscal del 2008 casi tres veces la recaudación del anterior impact.

La suma del ISR y el IETU y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo alcanzó un nivel del 5.2 por ciento del PIB, lo que también representa el mayor porcentaje logrado en los últimos 30 años.

La introducción del IETU no generó presiones inflacionarias; más aún, la tasa de inflación correspondiente a enero de 2008, mes en que entró en vigor el impuesto, fue inferior a la de un año antes. Los indicadores del empleo también confirmaron que el IETU no afectó la generación de empleos. La disminución del ritmo de crecimiento en la actividad económica que tuvimos se debió a la desaceleración que sufrió la actividad de los Estados Unidos de América, nuestro principal socio comercial, y no por la entrada en vigor del la Ley del IETU.

Debe destacarse que el propósito final de la estrategia que dio como resultado la creación del Impuesto Empresarial a Tasa Única…

Simplemente, comentar que consideramos que la adopción del IETU constituye un paso trascendental en la modernidad tributaria de nuestro país y nos sitúa dentro del grupo de países que por las ventajas que tienen los impuestos en su etapa única de inversión y el empleo se han venido instrumentando e incorporando en la estructura tributaria de la mayoría de los países del mundo.

Muchas gracias, señor presidente.

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