POR LA VERDAD Y LA CONFIANZA

 

Reflexiones a la reforma en materia energética

Dra. Zaida Alicia Lladó Castillo

Recordando los acontecimientos históricos del año 1938, que dieron pie a la expropiación petrolera promovida por el Presidente Lázaro Cárdenas del Río y al revisar nuevamente (porque lo hice muchas veces cuando fui diputada) el texto del decreto que paso a la historia que modificó el art. 27 de la constitución, observo que en él dejó prevista la inversión privada desde entonces en su Ley Reglamentaria. Y, considerando los ajustes a la ley respectiva que hicieron los siguientes gobiernos para lograr que la empresa PEMEX pudiera mantenerse activa y con buenos resultados en su producción que dio lustre a las épocas gloriosas y del auge petrolero y económico de las décadas de los 40, 50, 60, 70 principalmente en contraste con etapas obscuras de las siguientes, en las que sus pésimas administraciones, la deficiente planeación, los desplantes de líderes sindicales soberbios, incluyendo los últimos 15 años que se caracterizaron por abusos y excesos llevándola a la descapitalización hasta hacerla insolvente e improductiva, hoy pone a la industria en terapia intensiva, y hace urgente y necesario contar un nuevo marco legal que permita reactivar la industria por una lado y por el otro, protegerla de los saqueadores de antaño o de los nuevos conquistadores que pudieran aparecer en el escenario.

Por lo tanto el Gobierno de la República que encabeza el Presidente Enrique Peña Nieto, ha enviado al Senado una iniciativa de reforma, a los artículos 27 y 28 de la Constitución, que pretende contar con la aprobación del Congreso y de las entidades, para sacar adelante su industria energética nacional, en momentos críticos para la misma.

Si pudiera sintetizar la reforma diría que tiene como principales objetivos acelerar el crecimiento económico, generar empleos y reducir los precios de la luz y el gas para las pequeñas y medianas empresas y para las familias mexicanas, buscando hacer de los hidrocarburos y la electricidad una auténtica palanca de desarrollo, sin privatizar ni las reservas petroleras ni a Pemex en particular.

Y la propuesta, al rescatar hoy en la iniciativa presidencial el texto  original del decreto expropiatorio de 1938 del General Cárdenas del Río, ha sorprendido y dejado sin armas a la oposición que esperaban una propuesta a la medida de las que se generaban en los tiempos de la oligarquía panista (2000 al 2012), que marcó la época más corrupta que se recuerda en la historia del sector energético y de eso ya he hablado en otros artículos, pero que no se pueden olvidar porque aún quedan cuentas pendientes por cobrar.

Pero revisemos brevemente el proceso de modificaciones al art. 27 Constitucional y su Ley reglamentaria a través del tiempo:

• La del 10 de enero de 1934¹ siendo Presidente de México, Abelardo Rodríguez (sept. 1932- nov. 1934). Que elimina la comprendida en 1917, misma que dejó claro en qué casos se podría considerar la propiedad pública correspondiente a la nación: tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, reservándose el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo así la propiedad privada. Dejando previsto en su segundo párrafo, que: “ésta no podrá ser apropiada sino por causa de la utilidad pública y mediante indemnización”².
• La Ley de Expropiación publicada el 25 de noviembre de 1936  siendo Presidente de México, Lázaro Cárdenas del Río, (Dic.1934-nov.1940). Que hizo la primera modificación al párrafo segundo anterior, a fin de dotar al Estado de la posibilidad de llevar a cabo la expropiación de las tierras por causas de utilidad pública, permitiendo al Congreso de la Unión la expedición de la ley reglamentaria sobre dicha disposición, y adicionando un segundo párrafo a la fracción VI de dicho artículo. En éste se agregaba el criterio del precio como indemnización a la cosa expropiada, tomando como base el valor fiscal que figurara en  las oficinas catastrales o recaudadoras.

Dicha Ley, fue la que tomó como base el Presidente Cárdenas para elaborar el decreto de la expropiación o apropiación legal del petróleo que explotaban 17 compañías extranjeras para convertirlo en propiedad de la nación, notificándolo la noche del 18 de marzo de 1934.

• Las consecuencias del decreto (Presidente de la República Lázaro Cárdenas del Río). Dicho decreto, expropiatorio marco la aparición de la empresa Petromex, (más tarde denominada PEMEX) para que manejara la producción petrolera nacional. Y además el propio decreto marcó un hito en materia jurídica por la relevancia de los cambios que procurara, entre otros importantes, la adición de un párrafo al art. 27 constitucional así como la expedición de la Ley reglamentaria del propio artículo, ocupando el lugar de la antigua Ley del Petróleo de 1925, y en donde quedaron previstos mecanismos de participación privada en los procesos de exploración y explotación³. 
• Las reformas al sexto párrafo del art. 27 Constitucional, de 9 de noviembre de 1940 y a los art. 6 y 7 de la Ley reglamentaria (Presidente de la República Lázaro Cárdenas del Río).Que prevía la propiedad de la nación y no admitía las concesiones aparentemente pero, remitía a la Ley secundaria la posibilidad de hacerlo: “en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable y solo podrá hacerse concesiones por el Gobierno federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas con la condición de que se establezcan trabajos regulares para la explotación de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrogeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones y la Ley reglamentaria respectiva determinará la forma en que la nación llevara a cabo las explotaciones de esos productos”⁴.

La ley reglamentaria del 9 de noviembre de 1940, en su artículo 6, previó la forma en que el petróleo debía ser explorado y explotado (áreas sustantivas) definiéndolo:

1. Mediante trabajos realizados en forma directa
2. Por conducto de instituciones que al efecto cree la Ley

Pero el art. 7 de la misma, estableció con claridad que: “en caso de lo previsto por la fracción I, podrán celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a cabo, por cuenta del Gobierno federal, los trabajos de exploración y explotación, ya sea mediante compensaciones en efectivo o un equivalente, de los productos que se obtengan”⁵. 

• Las reformas a la Ley reglamentaria del art. 27 Constitucional de 1941, siendo Presidente Manuel Ávila Camacho. En estas se puntualizó la participación del sector privado en los procesos productivos del Petróleo y dentro de su exposición de motivos lo señalaba con claridad: “nos han formado la convicción de que precisa introducir en el sistema de la ley ciertas modificaciones que, sin apartarse de su inspiración y tendencia, le presten la amplitud y flexibilidad requeridas para el mejor estímulo de la iniciativa privada, en cuyas energías vitales —lo tenemos dicho— ciframos principalmente nuestra seguridad en la expansión económica del país”⁶.
• Las reformas a la Ley reglamentaria siendo Presidente de la República Adolfo Ruiz Cortines (fin de su sexenio en 1958). Que pretendió ajustar las posibilidades jurídicas de la Nación, de particulares y de instituciones, para considerarlas dentro de la ley, pero estableciendo además un régimen uniforme de explotación del subsuelo respetando el principio constitucional de que la explotación directa del petróleo seguiría siendo siempre de la nación, pero: con la apertura a la posibilidad de que el gobierno pudiera celebrar contratos con particulares, servicios materiales o de carácter técnico; continuando con la limitante de que los particulares no pudieran participar de las utilidades de la institución, ni obtener participaciones subordinadas al resultado de los trabajos  o servicios encomendados. Por lo tanto, lo anterior hacia que se continuara usando el principio del otorgamiento a personas, compañías o instituciones privadas mexicanas concesiones para refinación, transporte, almacenamiento y distribución del petróleo y sus derivados y para la elaboración de gas artificial.
• Las reformas a la ley reglamentaria del art. 27 del 20 de enero de 1960, siendo Presidente Adolfo López Mateos. En ésta se declara inconsistente sobre la explotación y exploración del petróleo y de los hidrocarburos cualquier permiso o concesión, por lo que PEMEX, es quien deberá llegar a cabo dichas actividades, pero permitiendo a los particulares la participación en otros procesos productivos del petróleo. Asumiéndose que el aprovechamiento de los particulares fuera en otras áreas que no invadieran la competencia de las funciones sustantivas (exploración y explotación).

Lo anterior, no deja duda, que durante todas esas décadas el esfuerzo tanto del Ejecutivo como del Congreso de la Unión ha coincidido en permitir la concurrencia del capital privado en las diferentes actividades de la industria. Así que no es menor el hecho de que hoy el esfuerzo se concentre en la eliminación de los candados para que, si se aprueba la iniciativa, se pueda operar a la brevedad y la inyección del capital privado (mexicano o extranjero) pueda promover cambios serios, y ofrezca su utilidad en breve en la dinámica de la industria y en la económica de los mexicanos.

Pero esto aún empieza y se tendrán que revisar aún muchos detalles, como por ejemplo: la forma en que deberán ser redactados los contratos privados de utilidad pública, las condiciones a las que se ajustarán los inversionistas, el nuevo régimen fiscal de PEMEX, los sistemas de incentivos a la exploración y producción, etc., en síntesis, las reglas del juego que deberá quedar contenidos en su Ley secundaria, para lograr que la maquila de los inversionistas sea buena y no ponga en riesgo a la industria ni a su soberanía.

Sólo se necesitará voluntad política de las señoras y señores diputados y senadores de todas las fracciones representadas, para que se refleje en una mayoría calificada—dos terceras partes del quorum—para un sólo dictamen en ambas Cámaras y después pasar a los Congresos locales donde en su mayoría seguramente, habrá de recibirse su aprobación. Por último hago una revisión muy sucinta de algunos beneficios que se perciben en la propuesta del Presidente Peña Nieto, y que contiene su iniciativa:

1.-Retomar el texto original que dio motivo a la expropiación de 1938, garantizando que PEMEX y CFE seguirán siendo 100% púbicas y mexicanas. Todo el gas seguirá siendo de la Nación y se permitirá la participación privada en la exploración, extracción, refinación, petroquímica, transporte y almacenamiento.

2.-Si PEMEX se reactiva en producción igualmente lo hará en materia financiera. Y entonces se estará en posibilidades de que la tendencia de los precios de la luz y el gas sean a la baja y a favor del consumo de las familias, los comercios y la industria. Y esto a su vez deberá reactivar otros sectores productivos como el campo y la industria de alimentos, entre otros.

3.-El que se contrate, por parte de los inversionistas, mano de obra profesional mexicana permitirá  la generación de medio millón de empleos adicionales y calculados a largo plazo para beneficiar generaciones presentes y futuras (mínimo hasta el 2025).

4.-La industria energética mexicana, volverá a ser motor de crecimiento al interior y orgullo hacia el exterior, por su eficiencia y competitividad. La idea es lograr un crecimiento sostenido de la industria para que se refleje en empleos y en la economía de las familias (uno por ciento más de crecimiento económico para el 2018 y el dos por ciento para el 2025).

5.-Se promoverán otros tipos de energía (renovables) y se contará con plantas más eficientes que utilicen combustible más barato y limpio.

6.-Respetando el marco Constitucional y operando la norma al pie de la letra, los mexicanos podremos decidir en qué proyectos vamos y si nos convienen o no. Aceptando los que nos generen las mejores condiciones y resultados, privilegiando siempre nuestra soberanía y la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos.

7.- Habrá más recursos en el presupuesto y por ende se podrán repuntar los beneficios hacia los programas sociales. Porque los beneficios de nuestra riqueza petrolera deben transformar a México reflejándose en escuelas de calidad, hospitales, programas sociales, carreteras y servicios de infraestructura de primer nivel y dotando de bienestar el presente y futuro de todos los nacidos en nuestro país.

8.-La renta petrolera de la Nación crecerá, pues habrá más producción de petróleo y gas natural, y habrá nuevas empresas de refinación, petroquímica, transporte y almacenamiento, pagando impuestos en nuestro país.

9-Los mexicanos podremos vigilar las operaciones e ingresos petroleros derivados de los contratos, porque hoy se podrá contar con nuevos mecanismos administrativos y jurídicos de control (auditorias anuales) que hacen posible la transparencia y cualquier desvío será severamente sancionado. Un objetivo fundamental de la reforma es acabar con la corrupción en PEMEX y los privilegios especiales de los que se abusó en el pasado.

10.-Hacer de las dos industrias mexicanas: CFE y PEMEX nuestra fortaleza, pero pensando siempre en hacerlas competitivas, autónomas, eficientes y sobre todo operadas por trabajadores mexicanos competentes, que quieren a su empresa y que no desean que esta decaiga por el contrario, desean que resurja y este a la altura de un país que debe crecer más rápidamente en su economía y en beneficios para todos.

Por eso bienvenida la iniciativa, que la misma se enriquezca, que se abone lo necesario para que los mexicanos quedemos satisfechos y unidos nos la juguemos con PEMEX, porque es el momento de los cambios serios, de fondo y de las grandes decisiones honestas y responsables. Gracias y hasta la próxima.

¹ www.PEMEX.com

² Ibíd.

³ Sexenios posteriores les llamarían “áreas sustantivas” de la industria.

⁴ Ibíd.

⁵ Ibíd.

⁶ Ibíd.